越南从三级地方政府体制向两级体制的转变，不仅是组织架构的简化，更是国家机构内部权力、职责与问责的根本性重新分配。县级政府的撤销，促使人们重新审视关于权力应如何在下级行政层级行使、监督与问责的长期假设。
越南现行法律与政策框架表明，两级模式的目标并非抽象意义上的分权，而是清晰、有纪律、可控的分权，即在减少模糊性的同时维护国家的单一制性质。本章考察权力如何在省与乡之间重新分配、支配这一分配的原则，以及由此形成的新的问责架构。
权力重新分配的法律与政策基础
越南的改革以修订后的地方政府组织立法以及国会关于行政重组的决议为基础。在这些文件中，有三项原则反复出现：
- 分权（phân cấp）：以法律形式将权力明确赋予特定层级的政府。
- 委托（ủy quyền）：允许上级在既定条件下授权下级执行特定任务。
- 授权（phân quyền có điều kiện）：在赋予下级权力的同时保留监督与纠偏权限。
两级体制比此前的三级模式更为严格地适用这些原则。以往权力分散在多个层级，且往往缺乏明确的法律界限，而新框架强调每一层级的专属职责或主要职责。
省级权力的整合
省作为主要治理层级
在两级模式下，省成为地方治理的核心节点，承接了许多原由县级行使的职能，包括：
- 战略与空间规划；
- 土地与自然资源协调；
- 公共投资管理；
- 建设与基础设施监督；
- 环境监管；
- 乡际协调与争议解决。
这种整合体现了政策判断：各省（尤其是在通过合并扩大规模之后）具备管理复杂的跨区域职能所需的规模、机构能力和政治权威。
由于项目审批涉及的行政层级减少，整合使行政决策更具可预测性。
从行政汇总者到战略权威
过去，省往往充当行政汇总者的角色，负责汇总报告并批准已经过县级筛选的决定。在两级体制下，省需要发挥实质性的战略领导作用，而不仅仅是程序性监督。
这一转变要求各省：
- 将部门规划整合为协调一致的区域战略；
- 解决各乡之间的冲突；
- 使发展优先事项与国家目标保持一致；
- 并监督结果，而非仅关注流程。
因此，权力重新分配带来的是省级角色的质变，而不仅是权力的量增。
乡级职责的扩展与重构
乡作为一线服务提供者
随着县级的撤销，乡和坊成为国家与公民之间的主要接口。它们承担了广泛的原由县级政府中转的行政服务，包括：
- 民事状态管理；
- 企业与个体经营户登记；
- 部分土地相关程序；
- 社会救助发放；
- 地方执法与合规监测。
乡级地位的提升是两级体制的一个决定性特征。这体现了政府贴近民众的政策承诺，但也大幅增加了基层行政机构的运行负担。
能力与专业化要求
在政策设计中，向乡级转移职责的同时还伴随以下要求：
- 乡级干部的专业化；
- 与岗位挂钩的更清晰的职位说明；
- 扩大数字服务平台的使用。
若缺乏这些配套条件，权力重新分配可能使乡级行政机构不堪重负。因此，改革预设了基层能力建设与数字化赋能同步推进的进程。
两级体制下问责的重新界定
缩短的问责链条
权力重新分配的核心目标之一是缩短问责链条。通过取消县级，两级模式在以下主体之间建立了更直接的关系：
- 省与乡；
- 省与中央机关；
- 乡与公民。
这一结构减少了推诿责任的空间，也更容易确定失误或延误的源头。
基于结果的问责
政策文件日益强调从程序合规转向基于结果的问责。各省须就以下事项作出交代：
- 政策一致性；
- 发展成果；
- 各乡的公共服务交付绩效。
乡则须对以下方面负责：
- 回应速度；
- 服务质量；
- 公民满意度。
因此，权力重新分配与公共部门绩效期望的更广泛转变密不可分。
委托与授权作为灵活性机制
治理中的受控灵活性
尽管权力被整合，两级体制并未消除灵活性。各省仍可：
- 将特定任务委托给乡；
- 在既定范围内授权下级决策；
- 根据能力评估重新调配职责。
这种方式使体制能够适应地区差异，同时保持整体一致性。
适用不均衡的风险
然而，委托与授权也带来风险。若缺乏明确标准和透明程序，它们可能：
- 重建非正式层级；
- 造成各省之间做法不一致；
- 削弱法律确定性。
因此，委托的有效性取决于清晰的法律指引和有力的监督机制。
权力重新分配与单一制国家原则
越南仍是单一制国家，两级改革在设计上审慎遵循这一宪法原则。权力重新分配并不意味着地方层面的政治自治，而是在集中统一的政治框架内提升行政效能。
中央机关保留：
- 立法至上权；
- 宏观政策控制权；
- 检查与监督权；
- 在出现系统性失灵时进行干预的权力。
因此，两级模式体现的是行政分权，而非政治碎片化。
权力重新配置中的过渡风险
过渡期的权限模糊
在过渡阶段，权力重新配置可能暂时在以下方面造成不确定性：
- 主管机关；
- 程序责任；
- 审批门槛。
政策指引强调需要明确的过渡期指令，以尽量减少干扰。
能力不匹配风险
职责重新分配的速度可能快于能力建设，在乡级尤为明显。若不予解决，这种不匹配可能削弱公共服务交付和公众信心。
结论
两级省-乡模式从根本上重新定义了越南地方政府体制中权力、职责与问责的分配方式。通过将权力整合至省级、并提升乡作为一线服务提供者的地位，改革力图构建一个更清晰、更直接、更具问责性的治理结构。
然而，仅靠重新分配并不能保证治理改善。其成功取决于：
- 有纪律地适用分权原则；
- 对能力建设和数字基础设施的持续投入；
- 以及有效的监督，以防止过度集权与基层超载。
理解这一新的权力配置，对于评估两级体制的实际运行表现至关重要，后续章节将进一步探讨这一问题。
延伸阅读：越南以往三级地方政府体制的系统性缺陷
