在越南正在形成的两级地方政府体制（省-乡）下，省级不再只是一个行政意义上的“上层级”。它正被重新构建为区域治理枢纽：一个系统整合者，负责 (i) 战略规划与空间协调，(ii) 资源配置与公共投资治理，(iii) 对乡级行政的监督与指导，以及 (iv) 通过标准化流程和数字系统一体化提供行政服务。
这一转变与更广泛的领土改革密不可分，该改革将全国缩减为 34 个省级行政单位（28 个省和 6 个中央直辖市）。国会关于调整省级单位的决议明确将新的基准结构定为 34 个单位，自 2025 年 6 月 12 日起生效，从而扩大了省级必须管理的地域规模和治理复杂度。
在两级模式下，撤销县级层会在协调上形成功能性“空白”。越南的改革逻辑主要通过将省重新定位为协调中心来填补这一空白，同时使乡专业化并赋予其权能，成为一线服务提供者。本章阐释这种省级枢纽角色在实践中意味着什么，为何它对改革的成功至关重要，以及主要的实施压力将集中在哪些方面。
撤销县级层会带来可预期的制度后果：原本由县承担的功能不会就此消失。它们必须 (a) 重新分配给省，(b) 重新分配给乡，或 (c) 由数字化工作流和标准化行政流程吸收，从而减少对中间层监督的需要。
越南 2025 年后的改革蓝图明显朝双向推进：
- 跨乡功能向上整合（规划一致性、投资协调、检查、服务质量管理）。
- 面向公民的服务向下落实运行（乡级行政办理、服务交付、在适当情形下协助化解本地纠纷）。
- 通过数字化和标准编码实现系统化，以便在不重建隐性“类县级”官僚机构的前提下管理规模。
政府的实施指导（尤其是政府关于落实两级模式的计划）强调审查和完善分权/授权规定，并全面改造流程，以保持新模式的顺畅运行。
这正是省级变得关键的原因：如果省无法在规模上协调，体制就会面临两种风险：(i) 乡级行政超载，或 (ii) 在省级部门内部事实上重建类县级层级，从而削弱改革的核心逻辑。
34 个省的结构之所以重要，是因为它改变了治理的地形。省份更少通常意味着：
- 行政辖区面积更大，
- 同一省内社会经济次区域更加多样，
- 能力与基础设施的内部不均衡更明显，以及
- 空间规划与资源配置挑战更复杂。
国会关于省级调整的决议确立了这一全国结构；政府的通报进一步落实并描述了 34 个单位的版图及合并后的配置。
这不仅仅是制图问题。这是一次明确指向区域尺度治理的政策转向：省必须越来越像一个协调一致的“经济区域”来运作，而不是一个小型行政单位。实际上，省被期待成为：
- 战略规划主体，
- 资本配置管理者，
- 土地/基础设施/环境的地域监管者，以及
- 乡级服务质量的控制者。
省在战略规划与空间治理中的枢纽角色
越南的规划体系通过国家规划框架下的“省级规划”（quy hoạch tỉnh）赋予省核心角色。《规划法》确立了规划的法律架构，其中包括作为国家规划体系组成部分的省级规划，并强调长期视角与衔接一致。
在实际操作中，省通过其人民委员会和专门部门必须整合：
- 土地利用导向，
- 产业集群与经济走廊，
- 物流与交通系统，
- 城乡服务网络，以及
- 环境/气候韧性优先事项。
撤销县之后，跨乡协调必然成为省级职责。省级规划是让省得以如下的“总整合工具”：
- 化解乡与乡之间在土地利用和基础设施线路上的冲突，
- 依据财政与能力约束安排项目时序，
- 减少各乡之间相互矛盾的许可决定，以及
- 使地方发展与国家目标保持一致。
一项关键改革含义是：省级规划必须成为治理职能，而不只是一份合规文件。在两级模式下，省不能依赖县来做项目层面的协调；省必须通过以下方式直接统筹规划实施：
- 一体化的省级指导机制，
- 标准化的决策路径，以及
- 基于数据的监测。
这与更广泛的改革叙事一致，即修订后的地方政府法旨在消除瓶颈、释放资源以服务于发展导向的治理。
土地治理：省作为空间资源配置的主要“守门人”
土地仍是越南政治和经济上最敏感的治理领域。在现行土地法规下，省在土地管理和土地利用规划职能中承担核心责任；新的实施细则也继续推动省级土地利用规划及相关技术准备流程的专业化。
例如，2024 年《土地法》的实施指导明确，省级土地管理机构牵头并支持省人民委员会编制省级土地利用计划及相关工具。
此外，政府关于修订土地法实施法令的通报表明，省级土地利用规划（以及乡级规划）中对顾问和程序的要求与专业标准将持续完善。
在两级体制下，土地治理更加以省为中心，因为：
- 跨乡土地配置冲突将更频繁（没有县级调解层），
- 乡级行政职责增加，但必须保持有界和标准化，
- 省级监督必须防止执法不均衡引发社会不满。
这也与关于两级地方政府模式下土地治理的专题政策讨论相关，包括职责划分以及乡在省指导下参与的方式。
底线：如果省无法连贯地管理土地治理，改革就无法实现目标，因为土地是投资、基础设施和地方发展得以落地的主要通道。
公共投资与预算治理：省作为资本配置者与交付控制者
省级在结构上处于成为地方发展首要“资本配置者”的位置，因为：
- 它是发展优先事项得以汇总的层级，
- 它负责使投资与规划衔接，
- 它必须管理拨付纪律和项目治理。
越南《公共投资法》明确将管辖区域内公共投资管理中的任务和权限赋予省人民委员会，包括向省人民议会提交关键内容，以及履行公共投资领域的国家管理职责。
在两级模式下，省在公共投资方面面临更高的治理负担，因为县级项目管理职能被削减或取消。因此，省必须加强：
- 项目审批与优先排序能力，
- 采购监督与审计准备，
- 实施监督（尤其是在众多乡之间），
- 省级各部门（建设、交通、土地、环境）之间的协调。
这正是“区域枢纽”概念变得可操作之处：省不仅要治理建什么，还要治理实施如何在各乡之间同步，并与国家和省级战略保持一致。
大规模行政服务交付：省级一站式中心与标准化工作流
使省作为枢纽得以运作的最重要操作工具之一，是“一站式”行政服务模式。政府关于一站式及互联一站式机制的法令确立了制度安排，例如省级公共行政服务中心以及隶属省级权限的人员编制/管理机制。
在两级体制下，这一点更为重要，因为公民和企业将期待：
- 跨层级“移交”更少，
- 责任节点更清晰，
- 行政时限可追踪。
省级服务中心和统一的行政工作流可以通过以下方式减少对中间层的需要：
- 标准化材料接收与跟踪，
- 整合部门审查环节，
- 实现对延误和瓶颈的数字监测。
这与政府通过两级模式实施计划所表明的目标一致：全面改造规定、减少程序性延误、加强协调，以提供更快速、更高效的服务。
对乡的监督与指导：省作为直接管理机关
两级模式在省与乡之间形成更直接的监督关系。越南修订后的法律框架通过赋权省级机关行使与乡级运作相关的人事和制度控制机制，强化了这种直接纵向关系。
例如，《地方政府组织法》（2025 年）的英文本显示，在特定情形下，省级人民委员会主席可以决定调任或免去乡级人民委员会主席/副主席。
这体现了一项重要的制度设计选择：乡被赋权承担一线服务交付，但省保留强有力的指导工具，以确保：
- 遵守法律和政策，
- 绩效纪律，
- 行政廉洁。
这与越南单一制国家的治理逻辑一致：分权与管控工具相配套，以防止碎片化并确保一致性。
数字治理与数据标准化：没有系统，枢纽无法运转
随着地域规模扩大（34 个省）和纵向监督变得直接（省-乡），系统能力成为缺失行政层的替代。
一项重要的操作赋能因素，是行政单位代码的全国标准化。总理关于行政单位名录和代码的决定，为自 2025 年 7 月 1 日起的 34 个省级单位和 3,321 个乡级单位提供了统一编码体系，确立了唯一标识符以及单位合并或拆分时代码变更的规则。
这不是技术细节。它是以下事项的基础设施：
- 可互操作的数据库，
- 一体化的公共服务门户，
- 跨机构数据共享，
- 统计治理与绩效看板，
- 地域单位重组时记录的连续性。
简言之：省只有在能够通过标准化数据和工作流系统看见、跟踪并协调乡级运作时，才能作为治理枢纽发挥作用；否则，改革只是把瓶颈上移。
省级枢纽角色的主要实施压力
省作为枢纽的模式有明显收益，但也集中了风险。主要压力点包括：
- 省级超载风险：省必须直接监督多得多的乡。若没有重新设计的工作流和数字系统，省可能成为新的瓶颈。
- 省内不均衡风险：合并后的省内各乡能力水平差异很大；枢纽模式必须包含差异化支持，而不是统一预期。
- 规划与投资脱节风险：如果省级规划流于形式，投资决策将再度碎片化，只不过没有了县。
- 土地治理完整性风险：在两级环境下，土地纠纷和执法不一致可能迅速扩大，除非省级监督有纪律且可预期。
- 服务交付信任风险：如果乡无法可靠提供服务，而省又无法有效介入，改革面向公民的正当性将受到损害。
这些并非理论上的担忧；当一个体制取消中间层、同时扩大省级辖区时，这些是自然产生的治理风险。
结论
越南的两级地方政府模式和 34 省重组共同将省重新定位为区域治理枢纽，即整合规划、土地、投资、服务交付、监督与数字协调的操作系统。
省的枢纽角色得到以下支撑：
- 两级模式在全国范围内的采用以及政府相应的实施规划，
- 正式重组为 34 个省级单位，
- 支撑数据整合的标准化行政代码，
- 强化省对乡指导的法律机制，
- 以及本质上依赖省级协调的规划、土地和公共投资法律框架。
因此，两级体制的成功取决于省能否从程序管理者转变为系统治理者，具备战略协调、有纪律的监督以及规模化数字赋能的服务质量。
延伸阅读：撤销县级层：这场改革背后的治理理念
