越南决定废除县级政府并转向两级地方政府体制，若不严格诊断原三级体制（省-县-乡）内在的结构性弊端，就无法正确理解这一决定。
多年来，政策讨论主要聚焦于程序层面的低效：审批缓慢、文书繁冗、行政负担沉重。然而，自2023年起启动的改革反映出党、国会和政府得出的更深层结论：这些低效并非偶发，而是结构性的，根源在于权力、责任与问责在三级地方政府之间的分配方式。
本章分析四项相互交织的结构性问题，正是它们使三级体制在越南当前发展阶段愈发难以为继：
- 行政碎片化
- 权限重叠
- 系统性决策迟滞
- 长期存在的问责缺口
这些问题在党的决议、政府报告以及行政改革方案的实施评估中被反复提及，最终为彻底取消县级建制提供了政策依据。
作为结构性特征的行政碎片化
县级政府沦为半自主的行政孤岛
在原体制下，县级政府的制度定位模糊不清。它们在法律上隶属省级，但在以下方面却拥有相当大的自主裁量权：
- 对省级指令的解释；
- 实施顺序的安排；
- 行政工作优先级的确定。
在实践中，县级往往充当半自主的行政孤岛，在大型省份和城市化地区尤为如此。省级政策无论涉及土地使用、公共投资还是行业规划，在传达到乡级之前都要先经过县级行政逻辑的过滤。
这种过滤效应造成了横向碎片化（同一省份内各县之间）和纵向碎片化（省与乡之间）。结果是，同一项政策在不同县可能有不同执行方式，损害了统一性和可预期性。
对战略规划与协调的影响
对于跨县基础设施项目、城市扩张、工业园区开发以及环境与水资源管理而言，碎片化问题尤为突出。
县界事实上成为统筹规划的障碍。需要跨县协调的项目面临旷日持久的协商、口径不一的解释以及相互冲突的地方优先事项。
随着越南经济日益互联互通、空间结构日趋复杂，这种碎片化与区域发展和国土整合的国家目标之间的矛盾愈发尖锐。
权限重叠与职能交叉
三级之间的职责交叉
三级体制最顽固的弊端之一，是省、县、乡之间的权限重叠。
在许多政策领域，尤其是土地管理、建设许可、环境管理、检查与监督、社会服务等方面，职责虽有共担但界限不清。省级发布总体政策，县级行使审批或核验权，乡级负责一线执行。这种重叠造就了一种没有任何一级承担全部责任的治理环境。
交易成本与行政负担
对公民和组织而言，重叠意味着要多次提交类似材料、反复核验同一信息，并且难以确定哪一机关有权处理。
从系统角度看，重叠增加了行政成本、内部协调负担以及程序拖延的空间。
政府改革评估反复得出的结论是：如果不消除权限重叠，仅减少程序环节无法带来可持续的改善，因此必须进行结构性变革。
改革前投资者承担的行政负担
行政改革对越南的投资环境同样具有重要影响。企业调查显示，行政手续依然复杂且耗时。事实上，根据2022年APCI报告，对3092家企业开展了调查，结果显示4.7%的企业为办理投资手续支付了非正规费用。该报告还显示，在土地类事项中，每家企业平均需花费32.2小时和380万越南盾（160美元）用于办理行政手续。这些也证明改革前行政体制中的程序负担依然存在。
与此同时，越南工商会（VCCI）法律部的法律专家 Hồng 指出，就一宗典型的土地用途而言，投资者在准备阶段仍需完成至少15项不同手续。VCCI 的研究显示，法律频繁变动也给投资者造成困难。一个项目除地方规定外，可能涉及12部法律和20项法令（或条例）。Hồng 还补充说，行政要求需18-24个月才能完成，若流程顺利，平均也要2-3年。2023年 PCI 报告发现，73%的企业因手续困难而推迟或取消了经营计划。
决策迟滞与“层级叠加”效应
串联式审批成为结构性瓶颈
三级体制将分层审批流程制度化。即便是日常行政事项，也往往需要：
- 乡级提交；
- 县级审核；
- 省级核准或确认。
这种串联安排造成了可预见的延误，在需要跨部门协调的领域尤为明显。
县级处于执行与审批之间，常常成为瓶颈，原因要么是能力不足，要么是审慎保守的行政作风。
风险规避与程序保守主义
随着问责压力上升，尤其是在土地、建设和公共投资等敏感领域，县级官员往往采取保守做法：
- 将决策上推；
- 要求补充材料；
- 拖延审批以规避个人风险。
这些行为并非个人过失，而是对权限与责任被割裂的体制的理性反应。
其累积效应是行政回应能力的结构性放缓，与越南的发展和治理目标不相适应。
问责缺口与责任分散
“共同负责”等于无人负责
三级体制的一个关键缺陷是问责的分散。当结果不尽如人意，例如项目延误、执法口径不一或服务失灵时，往往难以厘清哪一级应当负责。
县级政府可以声称遵循了省级指导；省级可以把失败归因于县级执行；乡级则可以援引缺乏权限或资源。
这种纵向的责任分散削弱了果断行动和绩效改进的动力。
对行政文化的影响
随着时间推移，问责缺口助长了：
- 程序形式主义；
- 风险规避；
- 以合规为导向而非以结果为导向的治理。
中央主管部门的改革评估日益强调，厘清问责与精简程序同等重要。
治理结构与发展阶段的错配
现代治理环境中的遗留结构
三级体制是为一种以流动性有限、行业化规划和模拟式行政为特征的治理环境而设计的。
相比之下，当代越南需要：
- 快速的政策协调；
- 数字化服务交付；
- 一体化的空间规划；以及
- 数据驱动的治理。
县级原本被定位为控制与传导层，如今与这些需求日益脱节。
城市化与区域一体化压力
快速城市化和都市区的兴起进一步暴露了以县为基础的治理的不足。城市系统并不会整齐地契合县界，而基于此类边界的治理结构难以应对城市复杂性。
政策结论：为何是废除而非调整
在行政改革方案实施过程中开展的政策评估一致得出一个明确结论：对三级体制进行渐进式调整并不足够。
简化程序、精简人员和发布指导等措施虽属必要，却无法解决该体制固有的结构性矛盾。
因此，取消县级建制是一项结构性解决方案，旨在：
- 去除冗余层级；
- 厘清权限；
- 缩短问责链条；
并使治理架构与越南的发展轨迹相契合。
结语
越南原三级地方政府体制因结构性碎片化、权限重复、系统性迟滞和问责虚化而难以为继。这些弊端并非暂时性或程序性的，而是内嵌于治理架构本身。
转向两级体制正是对这些结构性问题的直接回应。通过取消县级，改革力图建立一个更加协调统一、问责清晰、回应及时，并更契合数字化赋能、区域一体化经济的治理框架。
理解这些结构性缺陷，对于评估越南两级地方政府改革的逻辑与风险都至关重要，后续章节将对此详加分析。
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