越南的两级地方政府模式（省-乡）有意强化省级作为主要协调与统筹主体的地位，尤其是在合并为 34 个省和中央直辖市之后。这一制度设计选择是理性的：取消县级，消除了一个中间层级，并迫使协调要么向上（省级）、要么向下（乡级）、要么转入系统化（数字化工作流与标准化流程）。
然而，同一设计也带来了一个可预见的治理风险：省级层面的过度中央集权。过度中央集权不一定意味着正式的法律变更；它可能表现为：
- 省级对乡级决策享有过大的自由裁量权；
- 在省级各部门内部重新制造“隐性层级”；
- 过多审批事项上移所形成的瓶颈；
- 若乡级沦为被动的执行者，地方回应能力将被削弱。
越南现行法律与政策框架以明示和默示的方式承认，分权与精简必须辅以权力控制机制（kiểm soát quyền lực）。越南的监察制度、审计架构、人民议会监督以及地方行政权的法律设计，均旨在充当制度性保障。关键问题不在于保障措施是否存在，而在于它们在两级治理模式下是否足够可信、协调一致且可执行。
本章将这一保障体系划分为六大支柱：
- 通过代议机构（人民议会）实现的法律与政治问责，以及层级纪律；
- 作为权力控制工具的监察与专项监督；
- 作为财政纪律的国家审计与预算法律机制；
- 透明度、基准比较与公共问责机制；
- 人事与纪律控制以及行政责任；
- 约束自由裁量权的数字治理与标准化程序。
保障一：代议监督与“集体决策”原则
越南的地方治理体系以人民议会（HĐND）作为地方层面的代议机构为依托。在两级模式的治理理念中，人民议会的重要性应当上升而非下降，因为它们必须弥补县级代议与监督功能消失后的空缺。
其主要特征包括：
- 以多数票进行集体决策，这是一项限制行政单方决策的核心制度性保障。越南关于 2025 年法律的官方法律评注强调，人民议会“按集体方式运作并以多数票作出决定”，从而强化了行政权应受代议监督约束的逻辑。
- 对地方行政机关（人民委员会）的监督，尤其是对政策执行和地方发展决策的监督。
在两级结构中，人民议会的作用在省级层面更趋“宏观”（战略规划、投资优先次序、预算分配），在乡级层面则更偏重“服务问责”（本地交付绩效）。如果人民议会履职不力，省级行政机构即便没有正式的法律扩权，也能积累实际权力。
越南的地方行政结构内含层级问责机制：某些高级行政职位可在规定条件下由上级机关调任或免职。
《2025年地方政府组织法》明确规定：
- 总理可决定调任（并免职）省级人民委员会主席及副主席；以及
- 省级人民委员会主席可在规定情形下调任（并免职）乡级人民委员会主席及副主席，这些情形包括违反法律或未履行职责。
这一机制是一把双刃剑。它是保障，因为它提供了纠正不作为或不当行为的纪律工具。但若被用来迫使乡级服从而非提升绩效，它也可能成为过度中央集权的渠道。其保障价值取决于明确的标准、正当程序，以及对纪律权行使的透明问责。
保障二：作为“权力控制基础设施”的监察制度
监察的核心目的：控制权力，而不仅是确保合规
越南的监察制度被明确界定为一种治理工具，用以完善管理机制、发现违法行为并助力权力控制。《2025年监察法》规定，监察旨在发现政策与管理机制中的不足，预防和处理违法行为，“助力权力控制”，并提升国家管理效能。
这一定位对两级模式至关重要。县级取消后，省级责任加重，乡级的一线职责扩大。监察成为中间层监督的替代品，但必须避免沦为令决策瘫痪的“合规超负荷”。
越南的监察架构包括由行业主管部门实施的专项监察。《2022年监察法》（及后续实施细则）明确了被指派实施监察的专门机关的职责，以及监察员和受指派从事专项监察人员的地位与权限。
在两级体制下，专项监察应重新设计，以：
- 优先关注高风险领域（土地、建设、公共投资、环境、采购）；
- 聚焦系统性问题与预防性控制；
- 尽量减少令乡级和省级部门不堪重负的重复监察。
当监察被用作可预期、基于风险的监督工具而非临时性施压手段时，这一保障才最为有力。
保障三：通过国家审计与预算法律架构实现的财政纪律
财政权是通向过度中央集权的最快路径之一。如果省级掌控资源却缺乏透明的分配规则和可信的审计监督，乡级自治就可能名存实亡。
越南的国家审计框架提供了制度性纪律。越南国家审计署的法律架构明确规定了各机关和地方当局在支持审计及执行审计结论方面的责任；同时还规定，人民议会负责监督审计结论和建议的落实情况。
这形成了一个保障三角：
- 国家审计发现问题并提出建议；
- 人民议会监督落实；
- 人民委员会（行政机关）必须遵守并报告落实情况。
理论上，这应能防止不透明的财政决策，并减少省级层面以自由裁量方式攫取资源的空间。
越南的《国家预算法》框架强调完整的财政周期：编制、执行、审查、监察、审计和决算。
在两级体制下，应通过以下方式强化预算保障：
- 为省内转移支付与均衡化设定透明标准（在乡级合并与省级合并之后尤为重要）；
- 按乡公开预算执行绩效；
- 为乡级支出权限制定明确的授权规则，并配套审计准备。
近期的政策讨论还强调，需要建立省内财政均衡机制，以平衡各乡之间的财政能力，确保基本公共服务的均等化。
尽管这一建议具有前瞻性，但它反映了一种关键的保障逻辑：如果较弱的乡依赖省级的自由裁量决策，财政差距就可能推动过度中央集权。
保障四：透明度、基准比较与公共问责
越南改革讨论中一个值得注意的治理保障趋势，是转向对地方绩效进行透明监测与基准比较。近期的政策战略建议强调，应建立透明的监测与评估体系，并运用公开的基准指标来强化基层问责。
在两级模式中，基准比较构成对过度中央集权的实际约束，因为：
- 它将讨论从自由裁量决策转向可衡量的结果；
- 它揭示由省级部门造成的瓶颈；
- 它识别出需要能力支持而非行政惩处的乡。
在程序实现标准化并可追踪的情形下（尤其是通过一站式门户和数字化公共服务），自由裁量权更难被滥用。这一透明度机制不仅是“服务便利”，更是制度控制：它通过让办理时限可见、可审计，约束任意拖延和前后不一致的决定。
政府关于运行两级模式的沟通强调，要审视分权情况、明确下放给乡级的任务和行政手续，并确保运转顺畅。
这些措施若以清晰、公开的行政目录形式落实，便可充当护栏，防止手续悄然“再集中”回省级。
保障五：人事治理、行政责任与行政伦理
过度中央集权往往不仅源于正式规则，也源于人事动态，即任命、纪律与激励。
如前所述，《2025年地方政府组织法》授权上级机关在特定条件下调任和免职下级行政领导人。
为确保这一机制发挥保障作用而非成为集权杠杆，越南的实施指引必须确保：
- 对“未履行职责任务和权限”设定明确标准；
- 书面说明理由；
- 符合行政法原则的监督与申诉渠道。
越南的治理沟通日益强调，加强伦理纪律与行政行为规范，是在机构重组期间维护廉洁与服务质量的手段。
伦理监督之所以重要，是因为当官员回避决策（“怕担责”）并把审批向上推时，过度中央集权便可能产生。一个可信的伦理与责任框架，配合对善意决策的合法保护，有助于将决策保持在适当层级。
保障六：作为结构性约束的数字治理与标准化行政编码
数字治理常被视为效率工具，但在两级模式中，它也是权力控制的基础设施。当行政单位拥有标准化编码且各系统可互操作时，以下事项就变得更容易：
- 追踪延误与决策的责任归属；
- 审计工作流程；
- 防止绕过规则的、非正式的“人工”干预。
越南 2025 年的法律与政策环境强调，标准化数据和现代行政管理是有效运行两级模式的必要条件。
当手续实现数字化后：
- 每一步都有记录；
- 办理时间可衡量；
- 偏差可见。
这缩小了省级任意干预的空间，并有助于防止省级部门内部出现非正式的“类县级”附属结构。
系统性风险：缺乏协调的保障措施可能相互冲突
越南治理实践中的一个关键问题是，各项保障若缺乏协调，可能相互削弱：
- 如果监察过于频繁，官员会趋于规避风险并把决策向上推（助长集权）。
- 如果纪律权被过度激进地使用，乡级可能丧失主动性，把一切事项上交省级（同样导致集权）。
- 如果财政转移支付缺乏透明规则，乡级便会产生依赖，讨价还价取代治理。
因此，保障体系必须设计为一个协调一致的整体架构：监察应以风险为基础，纪律处分应符合正当程序，财政规则应透明，数字监测应普遍覆盖。
结论
越南的两级改革取决于各省能否充当强有力的区域治理枢纽，但“强”必须受到可信保障措施的约束。越南现行法律与政策框架提供了一套多层次的护栏：
- 人民议会的集体监督与多数决策；
- 通过调任与免职工具实现的行政领导层级问责；
- 被明确界定为权力控制工具的监察制度；
- 国家审计监督及执行审计结论的责任；
- 预算周期的审查、监察、审计与决算机制；
- 面向基层问责的透明监测与基准比较建议；
- 强调分权目录与程序清晰度的实施指引。
2025-2030 年的实际操作问题是，这些保障能否作为一个整合体系发挥作用，在约束以自由裁量方式过度集权的同时仍能支撑果断治理。若能做到，越南将迈向以系统为基础、以绩效问责、受规则约束的现代地方治理模式。若不能，该体系就可能以一种瓶颈（超负荷的省级）取代另一种瓶颈（县级），改革的公信力也将被削弱。
延伸阅读：两级地方政府框架内的纵向协调方式
