公共行政领域的结构性改革，其意义最终只体现在是否改善了决策的作出方式、政策执行的一致程度以及自由裁量权的行使是否负责。因此，评估越南向两级地方政府体制（省-乡）的转型，不应仅将其视为组织架构的重新设计，更应视为对国家层面决策动态的重新校准。
此次重组的法律依据由《2025年地方政府组织法》确定，该法允许采用灵活、简化的地方治理结构。
官方改革文件一致强调，取消县级建制旨在：
- 缩短行政流程，
- 减少审批层级，
- 提高对公民和组织的响应能力，
- 明确结果责任。
同时，政策制定者也承认，决策提速不能以牺牲政策连贯性、法律确定性或行政廉洁性为代价。本章探讨两级模式如何重塑决策速度、一致性与自由裁量权，以及主要的绩效收益与风险可能出现在何处。
决策速度：结构性加速与新的瓶颈
在此前的三级体制下，许多行政决策需要跨乡、县、省逐级处理。每一层级都会带来：
- 额外的审查，
- 可能的重新解释，
- 程序性延迟。
两级模式实际上从这一链条中去掉了整整一个层级，至少纸面上如此。原则上，这会通过以下方式立即提升速度：
- 减少审批节点数量，
- 明确决策作出主体，
- 使省与乡之间能够直接互动。
对于常规行政事务而言，这种结构性加速是本次改革最直观、最具政治意义的成效之一。
然而，速度提升并非自动实现。取消县级建制使决策负荷上移至省、下移至乡。尤其是省级，若出现以下情况，将面临成为新瓶颈的风险：
- 过多决策被默认集中到省级，
- 省级各部门内部协调不力，
- 数字系统不足以应对规模。
政策指引强调，必须重新设计省级工作流程和授权框架，正是为了避免这种“拥堵效应”。若缺乏此类重新设计，决策速度可能初期改善，随后陷入停滞。
在实践中，这意味着：
“以往需经县级审查的行政案卷，现在由乡与省级部门之间直接处理”
“程序已标准化的常规审批，预计由乡级办理”
“省级部门在法律时限不变的情况下面对更大的案件量，需要调整内部工作流程”
政策一致性：层级更少，解释更清晰
三级体制的结构性弱点之一是政策扭曲：中央或省级发布的指令，在传达到乡之前往往在不同县之间被作不同解释。这导致：
- 执行不均衡，
- 行政做法不一致，
- 公民和组织的可预期性下降。
通过取消县级建制，两级模式减少了此类扭曲的机会。省与乡直接沟通，加强了对政策和法律的统一解释。
两级体制下的政策一致性在很大程度上依赖：
- 省级规划工具，
- 标准化的行政程序，
- 统一的服务目录。
省级机关承担确保各乡在辖区内一致适用政策的责任，并以规划、检查和技术监测作为校准工具。
在实践中，这也意味着政策一致性不再像以往那样依赖层级叠加，而是通过规则、标准和系统来实现。
行政自由裁量权：明确、约束与再平衡
行政自由裁量权，即官员解释规则并作出判断的空间，在治理中不可避免。两级模式并未消除自由裁量权，而是对其进行了重新分配和重塑。
- 省级在战略协调、优先事项排序和监督方面行使自由裁量权。
- 乡级在服务提供和地方执行方面行使自由裁量权。
改革的核心目标是使自由裁量权与责任和能力相匹配，减少任意或交叉重叠的决策。
越南的改革框架日益强调：
- 标准化程序，
- 数字化工作流程，
- 清晰的权限目录。
这些机制通过使决策具备以下特性来约束自由裁量权：
- 可追溯，
- 可比较，
- 可审计。
在两级体制中，此类约束至关重要，可防止自由裁量权在省级无限扩大，或在乡级变得不一致。
“怕担责”现象及其影响
越南的政策讨论公开承认存在“怕担责”（sợ trách nhiệm）现象，在土地、建设、公共投资等敏感领域尤为突出。这一现象并非纯粹的文化问题，而是对以下因素的理性反应：
- 权限边界模糊，
- 检查和审计强度高，
- 个人责任风险。
两级模式试图通过明确谁决定什么来减轻这种担忧。但在过渡期，不确定性可能暂时加剧风险规避倾向。
为提高决策质量与速度，改革必须取得平衡：
- 强有力的问责以遏制不当行为，
- 为合法、善意的决策提供充分保护。
政策指引日益强调需要“保护敢于为公共利益思考和行动的官员”，并认识到过度谨慎会削弱改革目标。
数字治理：决策速度与一致性的倍增器
数字平台在将结构性改革转化为绩效收益方面发挥决定性作用。数字化工作流程可以：
- 并行处理各项程序，
- 实时监测进展，
- 对延误自动预警。
在两级体制中，这些功能对于在不牺牲管控的前提下保持速度至关重要。
数据整合使省级能够：
- 识别延误或不一致的规律，
- 区分能力问题与合规问题，
- 相应调整政策和支持机制。
这有助于从被动监督转向适应性治理。
能力不均衡及其对绩效的影响
并非所有乡都具有同等的行政能力。在两级体制下，能力差距可能导致：
- 服务质量参差不齐，
- 规则适用不一致，
- 局部性延误。
在没有县级作为缓冲的情况下，省级必须通过培训、支持和差异化授权主动管理能力缺口。
如果各乡难以应对，省级可能会以非正式方式收回决策权，即在实践中而非法律上重新集中权力。这将削弱改革初衷，并可能重新制造瓶颈。
因此，有效的能力建设和清晰的授权框架对于持续改善绩效至关重要。
净影响评估：速度、一致性与质量
总体来看，两级体制在以下方面具有很大潜力：
- 加快决策，
- 提高政策一致性，
- 明确行政自由裁量权。
然而，这些收益是有条件的，并非自动实现。它们取决于：
- 省级内部重组，
- 对乡级的有序授权，
- 数字系统的成熟度，
- 平衡的问责机制。
结构性简化创造机会；治理绩效取决于执行。
结论
越南的两级地方政府改革从根本上重塑了决策的作出与执行方式。通过取消县级建制，改革缩短了审批链条，减少了政策扭曲，并明确了责任。与此同时，也带来了能力、自由裁量权和风险管理方面的新挑战。
改革能否在提升决策速度、一致性和质量方面取得成功，将取决于越南是否能够：
- 防止省级超负荷，
- 在不放弃监督的前提下向乡级赋权，
- 以数字系统替代层级管理，
- 并在问责与主动性之间取得平衡。
从这个意义上说，两级模式并非旧体制的简单提速版本，而是一种不同的治理逻辑，必须主动加以管理，才能实现其承诺的效益。
两级体制将为投资者带来更快的决策和一致的政策执行。但成效如何，将取决于各省的能力和治理水平。监管不确定性和执行不均衡等问题仍是风险所在。
