ベトナムが県レベルの政府を廃止し二層制の地方行政制度へ移行する決定は、旧三層制（省・県・社）に内在していた構造的病理を厳密に診断することなしには、正しく理解できない。
長年、政策議論は手続き上の非効率、すなわち承認手続きの遅さ、過剰な書類業務、行政負担に集中してきた。しかし、2023年以降に始まった改革は、党、国会、政府が到達したより深い結論を反映している。すなわち、こうした非効率は偶発的なものではなく構造的なものであり、権限、責任、説明責任が3つの地方レベルにどのように配分されてきたかに根ざしている、という結論である。
本章では、ベトナムの現在の発展段階において三層制を持続困難にした、相互に関連する4つの構造的問題を分析する。
- 行政の断片化
- 権限の重複
- 意思決定の制度上の遅延
- 慢性的な説明責任の欠如
これらの問題は、党の決議、政府報告書、行政改革プログラムの実施レビューにおいて繰り返し指摘され、最終的に県レベルを完全に廃止する政策的正当化を与えることになった。
構造的特徴としての行政の断片化
半自律的なサイロとしての県
旧制度の下で、県レベルの政府は制度的に曖昧な位置を占めていた。法的には省の下位にありながら、以下の点で大きな裁量を行使していた。
- 省の指示の解釈
- 実施の順序付け
- 行政事務の優先順位付け
実際には、特に大規模な省や都市化が進んだ地域において、県は半自律的な行政のサイロとして機能することが多かった。土地使用、公共投資、部門別計画に関わるものであれ、省の政策は社に到達する前に県レベルの行政論理によって濾過された。
この濾過効果は、水平方向の断片化（同一省内の県同士）と垂直方向の断片化（省と社の間）を生み出した。その結果、同一の政策が県によって異なる形で実施され、統一性と予測可能性が損なわれた。
戦略的計画と調整への影響
断片化は、県をまたぐインフラ事業、都市拡張、工業団地開発、環境・水管理にとって特に問題であった。
県の境界は、事実上、統合的な計画策定の障壁となった。県をまたぐ調整を必要とする事業は、長期化する協議、ばらつきのある解釈、競合する地域優先順位に直面した。
ベトナム経済がより相互に連結し空間的により複雑になるにつれ、この断片化は地域開発と国土の統合に関する国家目標とますます矛盾するようになった。
権限の重複と機能の重なり
3つのレベルにまたがる重複した権限
三層制の最も根強い弱点の一つは、省、県、社にまたがる権限の重複であった。
多くの政策分野、とりわけ土地管理、建設許可、環境管理、検査・監督、社会サービスにおいて、責任は共有されていたが明確に分界されていなかった。省は包括的な政策を発出し、県は承認または確認の権限を行使し、社は最前線の実施を担った。この重複は、いずれのレベルも全責任を負わない統治環境を生み出した。
取引コストと行政負担
市民や組織にとって、重複は類似書類の複数回提出、同一情報の繰り返し確認、どの機関が権限を持つかについての不確実性を意味した。
制度全体の観点からは、重複は行政コスト、内部調整の負担、手続き遅延の余地を増大させた。
政府の改革レビューは、権限の重複を解消せずに手続き上の段階を減らすだけでは持続的な改善は得られない、ひいては構造改革が必要である、と繰り返し結論づけた。
改革前の投資家に対する行政負担
行政改革はベトナムの投資環境にも重要な意味を持つ。企業調査によれば、行政手続きは依然として煩雑で時間を要する。実際、2022年のAPCI報告書では3,092社を対象とした調査が行われ、その結果、企業の4.7%が投資手続きのために非公式な費用を支払ったと回答した。同報告書はまた、土地関連グループにおいて各企業が行政手続きに平均32.2時間と380万ベトナムドン（160米ドル）を費やさなければならなかったことを示している。これらは、改革前の行政システムにおける手続き負担がいまだ続いていることも裏付けている。
一方、VCCI法務部の法律専門家ホン氏は、典型的な土地使用では投資家が準備段階で少なくとも15の異なる手続きを完了しなければならないと指摘した。VCCIの調査によれば、法律の頻繁な変更も投資家に困難をもたらしている。ある事業は、地域の規制に加えて12の法律と20の政令（または条例）の対象となり得る。ホン氏はさらに、行政上の要件を完了するには18～24か月、円滑に進んだ場合でも平均2～3年を要すると付け加えた。2023年のPCI報告書では、企業の73%が手続き上の困難を理由に事業計画を延期または中止したことが明らかになった。
意思決定の遅延と「層の積み重ね」効果
逐次的な承認という構造的ボトルネック
三層制は、承認プロセスを層状に制度化した。日常的な行政行為でさえ、しばしば以下を必要とした。
- 社レベルでの提出
- 県レベルでの審査
- 省レベルでの承認または確認
この逐次処理は、特に部門間の調整を要する分野で、予測可能な遅延を生み出した。
実施と承認の間に位置する県は、能力上の制約または慎重な行政行動ゆえに、しばしばボトルネックとなった。
リスク回避と手続き上の保守主義
説明責任への圧力が高まるなか、とりわけ土地、建設、公共投資といった敏感な分野において、県の職員はしばしば保守的な対応をとった。
- 決定を上級機関へ引き上げる
- 追加の書類を要求する
- 個人のリスクを避けるために承認を遅らせる
こうした行動は個人的な資質の欠陥ではなく、権限と責任が断片化された制度への合理的な反応であった。
累積的な効果は、行政の対応力における構造的な鈍化であり、ベトナムの発展と統治の目標とは相容れないものであった。
説明責任の欠如と責任の拡散
「共有された責任」は責任なしを意味する
三層制の重大な欠陥は、説明責任の拡散であった。事業の遅延、執行の不統一、サービスの不備といった成果の不調が生じたとき、どのレベルが責任を負うのかしばしば不明確であった。
県政府は省の指導に従ったと主張でき、省は県の執行に失敗の原因を帰すことができ、社は権限や資源の不足を挙げることができた。
この垂直方向の責任の拡散は、断固たる行動と業績改善へのインセンティブを弱めた。
行政文化への影響
時間の経過とともに、説明責任の欠如は以下をもたらした。
- 手続き上の形式主義
- リスク回避
- 成果志向ではなく遵守志向の統治
中央当局による改革評価は、説明責任を明確にすることは手続きを簡素化することと同じくらい重要であると、ますます強調するようになった。
統治構造と発展段階のミスマッチ
現代の統治環境における旧来の構造
三層制は、移動の制約、部門別計画、アナログ行政を特徴とする統治環境のために設計されていた。
これに対し、現代のベトナムは以下を必要としている。
- 迅速な政策調整
- デジタルによるサービス提供
- 統合的な空間計画
- データに基づく統治
もともと統制と伝達の層として意図されていた県レベルは、こうしたニーズとますます整合しなくなった。
都市化と地域統合の圧力
急速な都市化と大都市圏の出現は、県を基礎とした統治の不備をさらに露わにした。都市システムは県の境界にきれいに適合するものではなく、そうした境界に基づく統治構造は都市の複雑性を管理することに苦慮した。
政策的結論：調整ではなく廃止である理由
行政改革プログラムの実施中に行われた政策レビューは、一貫して決定的な結論に達した。すなわち、三層制の漸進的な調整では不十分であるという結論である。
手続きの簡素化、人員の削減、指針の発出といった措置は必要ではあるものの、制度に内在する構造的矛盾を解決することはできなかった。
したがって県レベルの廃止は、以下を目的とする構造的解決策である。
- 冗長な層の除去
- 権限の明確化
- 説明責任の連鎖の短縮
そして統治構造をベトナムの発展の軌道に整合させること
結論
ベトナムの旧三層地方行政制度は、構造的な断片化、権限の重複、意思決定の制度上の遅延、希薄な説明責任によって損なわれていた。これらの弱点は一時的あるいは手続き上のものではなく、統治の設計そのものに埋め込まれていた。
二層制への移行は、こうした構造的問題に直接応えるものである。県レベルを廃止することで、改革はより整合的で、より説明責任を果たし、より対応力があり、デジタル化され地域統合が進む経済により適合した統治枠組みを創出しようとしている。
これらの構造的欠陥を理解することは、以降の章で詳しく分析するベトナムの二層地方行政改革の論理とリスクの双方を評価するうえで不可欠である。
