您是否想过，为什么全球增长最快的市场中，一些规模最大的企业至今仍由国家持有？二十多年来，我一直在越南、中国和马来西亚一线工作，协助投资者与政府应对国有企业（SOE）这一复杂领域。
尽管经历了一轮又一轮的私有化浪潮，国有企业依然是拉动 GDP 与就业的主导力量。但它们也常常受困于效率低下与政治惰性。以中国为例，中国的国有企业由国务院国有资产监督管理委员会（国资委）管理，发挥着重要的经济作用，同时与国家安全紧密相关，并因其与军工和国防领域的关联而受到国际贸易限制。
对国有企业的分析必须置于更广阔的政治经济学语境之中，因为政治体制与经济政策从根本上塑造了国有企业的改革路径、所有权结构，以及国家控制与市场力量之间的平衡。
理解这一矛盾，是把握机遇的关键——无论您是推动改革的政策制定者，还是寻求战略进入的投资者。我的工作既包括支持政府改革，也包括引导私人资本穿越国有企业生态体系，核心在于把历史遗留的结构转化为增长的跳板。管理良好的国有企业能够带来刺激经济增长、服务国家利益的效益。在中国，这一格局由众多中国企业塑造，其中许多是同时涉足经济与国防领域的国有企业。
核心要点
- 双重使命的困境：国有企业肩负双重使命：既要创造利润，又要服务国家战略利益与就业目标，由此产生的内在冲突可能拖累经营绩效。
- 战略性行业的守门人：在许多新兴市场，国有企业掌控能源、公用事业、金融与交通等关键行业，使其成为外国投资者无法绕开的合作伙伴。
- 治理是核心挑战：总体而言，制约国有企业效率的首要障碍是公司治理薄弱，具体表现为政治任命、绩效指标不清晰以及透明度不足。
- 改革已成全球趋势：在世界银行等机构的支持下，全球正推动国有企业改革，其路径包括所有权与监管权分离、国有企业董事会专业化，以及提升透明度以吸引私人资本。
- 国有资本退出创造机遇：对投资者而言，类似越南的国有企业私有化与国有资本退出计划，是获取成熟优质资产股权的重大机遇——前提是尽职调查足够充分。
什么是国有企业？它们为何存在？
国有企业并非铁板一块。它们是构成众多国家经济基础的复杂主体，理解其结构是任何战略制定者的第一步。此处所称”主体”，指由政府拥有或控制、具有独立法人资格的法律与运营单位。
不同框架下的国有企业定义
国有企业（SOE）是指国家通过全额持股、多数持股或战略性少数持股而拥有重大控制权的经营主体。与私营企业不同，它们具有混合目标：必须在利润与国家利益之间取得平衡，例如维持就业水平、提供基本公共服务，或确保对能源、电信等战略资源的控制。这一双重使命既是其根本特征，也是其最大挑战。商业企业只专注于创造利润，而国有企业则在要求其同时实现商业目标与公共政策目标的法律与监管框架内运作。
国有企业最为关键的领域
国有企业最为集中的是资本密集型与战略性行业：自然资源、公用事业、银行、交通与电信。国有企业由政府拥有或控制，与由私人个体或群体持有的私营企业存在本质区别。在许多东盟、拉丁美洲与中东北非国家，它们是最大的公司和最大的雇主。国有企业从事各类商业活动，例如资源开采、签订产品分成合同以及在竞争性市场中经营。
国家通常持有这些企业的股份、资源或经营许可，从而掌握对其经营活动的控制权。除核心行业外，国有企业还可能提供住房及其他服务，尤其是在城市基础设施和公共部门支持方面。在进入具体案例之前，不妨先看看来自不同国家和行业的国有企业实例。
以越南为例，该国经济拥有 19 家大型国有经济集团与总公司，它们是 VNR500（越南最大企业榜单）的基石。其中包括在关键经济领域举足轻重的企业，如能源领域的越南国家油气集团（PetroVietnam）、电信领域的越南邮电集团（VNPT）与军队电信集团（Viettel），以及银行领域的越南外贸银行（Vietcombank）。美国的房利美（Fannie Mae）与房地美（Freddie Mac）则是国有企业的另一类实例，它们以政府支持机构的身份在住房抵押金融领域运作。
国有企业与公共财政
对政府而言，国有企业是一把双刃剑。它们可以通过向国家预算上缴股息成为重要的财政收入来源，为政府创造利润；但也可能出现亏损并需要救助。同时，它们还构成重大财政风险。经营绩效不佳可能导致政府纾困，其债务也可能转化为主权或有负债，影响国家信用评级。在国有企业与私营企业之间营造公平竞争环境，对于确保公平竞争与市场效率至关重要。
在某些情形下，国有企业存在部分私人持股，其股份出售给私人投资者或在证券交易所上市。上市会带来新的治理要求与透明度标准，并影响这些企业的管理方式与所有权结构。这通常受各国证券法的规范，例如越南《2019年证券法》与第155/2020/ND-CP号法令，其中规定了公开发行条件与外资持股比例。
国有公司的类型与国家所有权形式
国有企业（SOE）形态多样，反映出不同程度的政府控制与所有权结构。一端是全资国有企业，政府持有 100% 股权，并对战略决策与运营行使直接控制。这类主体多集中于被视为关乎国家利益的行业，如自然资源、能源与国防。
部分国有企业是另一种常见模式，政府保留多数股权或重要的少数股权，有时与私人投资者并存。这种部分持股既能引入市场纪律，又能保持国家对关键经济领域的影响力。国有企业的所有权结构可以是政府监管与商业经营之间的清晰分离，也可以是更为一体化的安排，视国家与行业而定。
在许多国家，国有企业通过提供基本公共服务和管理关键基础设施，在经济中发挥关键作用。除这些核心职能外，国有企业还可能提供其他服务，如住房支持或市政配套，作为其支持城市发展与公共福利这一更广泛使命的一部分。例如，石油公司与邮政服务往往是国有的，以确保政府对资源的控制以及全国范围的服务覆盖。
在某些情形下，国有企业以自然垄断形式运作，管理那些不适合私人竞争的公用事业或交通网络。国有企业模式的多样性，使政府能够根据具体行业的需要调整策略，在公共利益与商业可行性之间取得平衡。
经济发展：国有企业在国家增长中的角色
国有企业处于许多国家（尤其是发展中国家）经济发展战略的核心位置。通过掌控自然资源、能源、交通等关键经济领域，政府得以借助国有企业推动经济增长并提供基本公共服务。以中国为例，国有企业在管理庞大资源、推动从金融到科技等多个行业发展方面发挥着关键作用，使中国企业成为若干战略领域的全球领先者。
有效的公司治理与稳健的管理实践，对于最大化国有企业的经营绩效至关重要。管理得当时，这些企业不仅为政府创造可观收入，还能扩大公共服务的覆盖面、减少贫困，并支持更广泛的经济发展目标。在许多国家，国有企业还承担着落实政府政策的任务，以促进包容性增长与基础设施建设，使偏远或服务不足的地区也能分享国家发展成果。
在全球范围内，国有企业调动资源与实施大型项目的能力，使其成为强有力的发展推动者。但其实际成效取决于管理水平，以及其目标与国家优先事项的契合程度。随着各国政府持续推进国有企业改革与现代化，这些主体对于实现可持续经济增长和改善民众生活质量仍然至关重要。
治理挑战与改革压力
国有企业经营绩效的最大障碍几乎总是治理问题。缺乏恰当的结构安排，即便是最具战略价值的资产也难以发挥应有效益。国有企业董事会的多元化与专业化正日益被视为必要条件，各国政府也纷纷推出改善董事会构成与性别比例的举措。
全球国有企业的共性弱点
这一模式在全球范围内高度一致：董事会与管理层的政治任命导致决策基于人情关系而非绩效。关键绩效指标（KPI）往往含糊不清，国家作为所有者与作为监管者的双重角色之间也频繁发生冲突。经营活动（尤其是采购环节）可能缺乏透明度，从而产生显著的腐败风险。这直接关系到政治影响与商业运营之间清晰分离的理念。
2020—2025 年主要改革趋势
一场解决上述问题的全球改革运动正在推进。其核心原则是将国家的所有权职能与监管职能分离，具体做法包括组建由专业董事构成的独立董事会，并将首席执行官薪酬与明确的绩效合同挂钩。其他改革举措，如公司治理、国有企业重组、股份上市与金融部门改革，也在同步推进，以提升效率与透明度。
越南国家资本投资总公司（SCIC）是这一模式的典型代表。它是国家的专业股东，负责国有资本的重组与退出。《越南新闻》（Vietnam News）2025 年 4 月 30 日的一篇报道指出，SCIC 的 2025 年退出清单包括西贡啤酒酒精饮料总公司（Sabeco）和 FPT 电信等大型企业，这意味着一批有价值的国有资产将转入私人手中。该举措与越南《企业国家资本管理法》（第69/2014/QH13号法律）相衔接，该法规范国家投资与资本运用。
地方政府在采纳与执行国有企业治理政策方面同样发挥关键作用，包括在市级与省级层面推动董事会多元化与性别平等的各项举措。
但进展可能较为缓慢。The Shiv 近期的一项分析指出，越南更大范围的国有企业股份化进程已陷入停滞，该国将无法完成其 2025 年目标。这说明此类改革面临着巨大的政治与行政挑战。
对国有企业改革的全球支持，往往包括世界银行与国际金融公司（IFC）等机构的投资运作，它们在能源、金融等领域提供融资与项目干预以支持相关变革。
国有企业的法律与监管
国有企业（SOE）的法律与监管框架，是其运营与监督的关键。在多数国家，专门的法律法规规范国有企业的设立、管理与问责，以确保其同时服务于公共目标与商业目标。例如在中国，国务院国有资产监督管理委员会（国资委）在监管国有资产、引导国有企业管理与国家优先事项保持一致方面发挥核心作用，相关内容在中国《公司法》中亦有体现。
在其他国家，政府机构负责监测国有企业绩效、执行法律标准，并维护包括国家在内的全体股东利益。有效监管对于防止利益冲突、降低腐败风险、确保国有企业与私营企业在公平竞争环境中运作至关重要。经济合作与发展组织（OECD）等制定的国际标准，为提升国有企业的透明度、公司治理与问责水平提供了有价值的框架。
法律还可能对财务报告、董事会构成与利益相关方沟通提出要求，以确保国有企业的管理透明并符合公共利益。通过遵循健全的法律与监管框架，政府能够打造更高效、更具竞争力、更负责任的国有企业，为整体经济作出积极贡献。
国有企业的业务与运营改革
业务与运营改革，是将国有企业转型为高效、有竞争力且财务可持续组织的关键。在许多国家，国有企业长期受困于管理低效、透明度不足以及对市场需求反应迟缓等问题。为应对这些挑战，各国政府正越来越多地推行改革，使国有企业的运营向私营部门标准与全球最佳实践看齐。
主要改革措施包括重构组织层级、引入现代管理方法，以及升级财务管理与会计系统。这些变革有助于国有企业更像私营公司那样运作，减少对政府补贴的依赖，并提升其市场竞争能力。例如，世界银行曾在印度尼西亚等国支持加强国有企业财务管理的项目，从而改善了经营绩效并提升了问责水平。
通过培育创新文化与客户导向意识，业务与运营改革使国有企业能够更好地服务民众并适应不断变化的经济环境。随着世界各国政府将此类改革列为优先事项，国有企业正日益具备推动经济增长、提供公共服务并助力国家发展目标的能力。
国有企业为何对全球投资者与发展机构举足轻重
对外国投资者而言，国有企业不仅是经济主体，更是通往新兴市场中最具吸引力行业的守门人。战略洞察力正是开启这扇门的钥匙。
国有企业：合作伙伴与竞争对手
如果您想竞标大型基础设施项目、进入受保护的银行业，或建设全国性电信网络，那么几乎必然会与国有企业打交道——它可能是合作伙伴、竞争对手，也可能是监管者。因此，理解其内部运作逻辑是风险管理的关键环节。
鉴于跨境商业的复杂性与潜在的贸易限制，在与国有企业合作时，监测贸易活动并确保符合国际贸易法规十分必要。参与由国有企业主导的招标，需要一套能够充分考虑政治影响与非商业目标的抗风险策略。
外商直接投资与国有企业的交汇点
在越南、印度尼西亚和印度等经济体，与国有企业合作是外商直接投资（FDI）的主要路径之一。此类合作可以带来市场准入、本地知识与政治层面的保障，但同样伴随风险。作为顾问，我始终建议客户在签署任何协议之前，建立严格的知识产权保护机制，确保合同条款滴水不漏，并明确国际仲裁安排。这与私营企业在与国有企业合作时需考虑的法律因素相一致。
让国有企业接受资本市场纪律的检验
许多国有企业改革的终极目标，是让这些巨头接受资本市场纪律的约束。这将带来根本性的转变。
透明度、审计与信息披露
在吸引重量级国际资本之前，国有企业必须先理顺自身。这意味着采用国际财务报告准则（IFRS）、完成无保留意见的审计，并充分披露关联方交易。证券交易所在其中发挥关键作用，其上市要求迫使国有企业将治理水平提升至上市公司标准。越南第155/2020/ND-CP号法令作为证券法的配套规定，对此给予了明确支持。
全球投资者的期待
当我为关注国有企业 IPO 或国有资本退出交易的基金提供咨询时，他们的清单非常明确：干净的审计记录、可持续的债务结构，以及有能力接纳外国投资者的专业董事会。尤为关键的是，他们需要看到清晰的退出路径和可靠的争议解决法律框架。
公共财政管理改革
公共财政管理改革，是释放国有企业（SOE）全部潜力、确保其对经济增长与发展产生积极影响的关键。在许多国家，国有企业是政府收入的重要来源，但若管理不善，其经营绩效也可能带来重大财政风险。国有企业还常被要求应对自然灾害、恢复基本服务，并向受灾人群输送资源。为应对这些挑战，各国政府正越来越多地推行旨在提升效率、透明度与财务可持续性的改革。
主要措施包括重组绩效不佳的国有企业、引入国际会计与审计准则，以及强化公司治理实践。这些改革确保国有企业按照最佳实践进行管理，具备清晰的问责机制，并专注于为政府与公众创造价值。在发展中国家，此类改革尤为重要，因为国有企业往往在提供公共服务与支持经济发展方面居于核心地位。
中国是一个很好的例子：政府推动混合所有制结构，鼓励私人资本投资国有公司，以增强其竞争力与经营绩效。通过类似做法，各国政府能够帮助国有企业提高运营效率、改善公共服务，并促进可持续经济发展。归根结底，有效的公共财政管理改革能够使国有企业成为增长引擎，而非各国经济中的财政负担来源。
国有企业所在行业的竞争与监管
在国有企业占主导地位的行业中，确保充分竞争与有效监管，对于健康的市场经济至关重要。在许多行业，国有企业历来以垄断或寡头垄断形式经营，这可能抑制创新并限制私营企业的发展机会。为解决这些问题，各国政府正推出监管改革，以促进国有企业所在行业的竞争、透明与问责。
此类改革通常包括设立独立监管机构、制定竞争法，以及鼓励私营部门进入国有企业主导的行业。例如，中国已在国有企业领域采取重大改革举措，建立促进竞争、支持私营部门进入的新型监管框架。这有助于营造公平竞争环境，使国有企业与私营公司能够在公平、透明的条件下共同经营。
通过促进竞争与完善监管，政府能够推动效率与创新，并确保国有企业为消费者和整体经济创造价值。这是构建充满活力、支撑长期经济增长与发展的产业体系的关键。
全球改革模式与落地路径
国有企业改革并非凭空摸索。全球机构已提供了成熟的模式与工具包，但落地执行需要本地专业能力。例如在中国，国务院在监督和推进国有企业改革、组建企业集团以及管理政策调整方面发挥核心作用，这些均属于更广泛经济举措的组成部分。
世界银行、国际货币基金组织与 OECD 的工具包
世界银行等机构长期倡导国有企业改革。世界银行 2025 年 5 月的一份新闻稿指出，”保持制度改革的势头”（包括国有企业领域）是越南迈向高收入国家的关键。这些改革聚焦于明确的所有权政策、与私营竞争者的公平竞争环境，以及通过绩效协议与公开披露实现透明化。越南《企业国家资本管理法》（2014年）进一步强化了这一方向，该法旨在提升国家资本运用的效率与透明度。
作为 FDI 领域的专业顾问，我常常将这些全球最佳实践与本地情境相结合。我们对退出计划中的国有企业资产开展尽职调查，为部分股权出售或合资企业设计交易结构，并提供跨境咨询，使这些复杂的改革真正落地。
国有企业具有政治属性，但改革必须遵循经济逻辑
国有企业始终带有政治维度，各国政府依靠它们来落实政策。但若要推动增长，就必须像管理私营公司那样管理它们。这正是成功的新兴经济体所把握的平衡。
改革一国的国有企业是一项艰巨任务，但并非不可能完成。借助结构化资本、现代治理与清晰的增长战略，这些历史遗留的巨头能够转变为未来繁荣的引擎。与我们合作，在公共利益与全球投资者期待之间找到平衡——因为在寻求下一次突破时，唯一的方向就是向前。
对政策制定者与市场战略家的政策启示
国有企业在经济发展中不断演变的角色，为政策制定者与市场战略家带来了机遇，也带来了挑战。对政府而言，核心任务是在政府控制与国有企业高效、有竞争力地运作之间把握好平衡。这意味着既要推行提升透明度、问责与竞争的改革，又要确保国有企业仍是实现国家发展目标的有效工具。
对市场战略家而言，国有企业在中国等新兴市场中的突出地位，为洞察政府优先事项与政策走向提供了宝贵线索。国有企业可以成为有吸引力的投资标的，尤其是在契合国家增长战略的行业。但投资国有企业同样存在风险，特别是在监管框架仍在演变、或政府干预可能改变游戏规则的环境中。
归根结底，政策制定者与投资者都必须在国家所有权、政府控制与市场动态之间的复杂关系中寻找方向。通过理解国有企业的战略角色以及持续推进的改革所带来的影响，各方相关主体能够更好地把握机遇，并管理国有企业主导行业中的各类风险。
