越南自2025年7月1日起在全国范围实施的两级地方政府体系（省-乡），以及同步推进的省级单位合并精简至34个，构成了一场规模空前的结构性改革。对2025-2030年而言，决定性问题不在于组织架构是否更简化，而在于新模式能否在保持服务连续性的同时，实现可预期、合法且一致的运转。尽管正式制度框架相对清晰，但短期内实际执行很可能参差不齐。大规模行政改革的早期阶段，通常伴随着一定程度的试验、调整以及地方层面的非正式问题解决。
本文提供一个与越南现行法律和政策方向相一致的过渡管理框架，尤其是政府针对两级模式的实施与运营指导。具体而言，第268/NQ-CP号决议（2025年）在多份法律政策更新中被概述，并以政府正式文件形式发布，其将过渡界定为需要：(i) 全面修订法规；(ii) 削减程序性延误；(iii) 加强各部委与地方之间的协调，以确保服务交付更加顺畅。
下文框架被设计为一份实施手册，供省级领导、各部门负责人以及乡/坊行政主管在过渡期用于稳定运营。
大规模行政过渡往往因可预见的原因而失败：权限不清、工作流程断裂、能力缺口以及数据不一致。越南的中央指导强调防止服务中断、确保治理连续。一项达到政策水准的过渡应围绕五项运营原则展开：
- 公共服务连续（基本行政办理不中断）
- 权限清晰（明确省与乡之间“谁决定什么”）
- 程序标准化（统一工作流程、时限与透明度）
- 数字与数据就绪（编码、可互操作的系统、电子程序）
- 问责与赋能型治理并举（监督而不致因规避风险而瘫痪）
这些原则与国家层面关于改革目的的表述相一致：精简官僚体系、减少职责重叠、提供更具回应性的服务，同时承认过渡会暴露出必须加以弥补的缺口。
过渡期法律工具包：“最小可行治理”组合
务实的过渡框架，始于对规范新模式下各项运作的法律文件的清晰理解。以下“组合”对日常运转最为重要。
第268/NQ-CP号决议明确针对两级模式的实施与运作，指示各部委和地方更新法规、加强协调，使体系顺畅运行。
过渡期含义：各省应将第268号决议视为授权以下事项的“项目章程”：
- 快速清理法规（删除涉及县级机构的表述）
- 行政程序目录与授权决定
- 跨部门协调规程与服务连续性措施。
越南2025年实施工作的一个显著特征，是颁布各行业法令，界定两级模式下的权限，例如建筑与城乡规划领域：
- 第140/2025/NĐ-CP号法令：界定两级地方政府在建设部管辖领域内的权限。
- 第145/2025/NĐ-CP号法令：两级模式下城乡规划的权限划分与分权。
过渡期含义：各省必须将这些法令转化为：
- 覆盖全省的 RACI 矩阵（负责-批准-咨询-知会）
- 省级各部门更新后的内部标准作业程序（SOP）
- 以及面向乡级的“权限手册”（一份简明实用的指南，说明乡级可自行决定什么、必须上报什么）。
越南的“单一窗口/互联单一窗口”机制，仍是确保行政程序办理透明、及时与协调的关键工具：
- 第61/2018/NĐ-CP号法令（以及第107/2021号法令等修订）继续被视为标准化一站式办理与跨部门协调的基石。
过渡期含义：一站式机制应成为过渡期默认的“稳定器”：
- 统一材料接收与跟踪
- 严格执行已公布的时限
- 减少随意上报
- 并在内部结构变动时，提供一致的面向市民的界面。
越南的电子行政程序框架，为大规模运行两级模式提供支撑：
- 第45/2020/NĐ-CP号法令规范在电子环境中办理的行政程序。
- 关于行政程序数字化与电子档案的指导文件（如第01/2023/TT-VPCP号通知），在一站式与电子程序背景下落实数字化要求。
过渡期含义：各省应优先推进：
- 办理结果数字化、标准化电子表单
- 电子工作流跟踪
- 以及遵守电子程序框架中嵌入的网络安全与数据保护义务。
政府总理颁布全国自2025年7月1日起使用的行政单位名录与编码的决定（34个省/市；3321个乡级单位），是数据整合与连续性的基础。
过渡期含义：所有系统（民事登记、土地记录、税务接口、许可、统计）都必须映射到标准化编码，以避免重复记录、历史缺失以及跨系统不一致。
两级治理的运营模式：务实的 RACI 蓝图
高效的两级模式依赖于有纪律的运营模式。过渡应明确界定四类事项的决策归属：
A 类：乡级主导、受规则约束的服务
示例：民事登记管理、标准许可与认证（在授权范围内）、常规检查、一线市民服务。
设计逻辑：乡级在标准化程序和已公布时限内作出决定（一站式纪律）。
B 类：省级主导、跨乡协调
示例：综合规划、战略性土地配置、大型基础设施协调、全省服务标准。
设计逻辑：省作为区域治理枢纽；乡提供数据并负责执行。
C 类：共同决策并设有上报规则
示例：复杂的规划调整、建设与城市管理事项、敏感的合规决定。
设计逻辑：明确的上报触发条件（阈值、风险标记），以防止随意向上推诿，同时维护法律完整性。权限划分法令（如建筑与规划领域）为这些边界提供了依据。
D 类：中央指导与监督
示例：国家标准、审计、重大检查、宏观规划衔接。
设计逻辑：中央制定规则并实施监督；省负责执行；乡负责落实。
过渡项目管理架构：设立省级改革运营“PMO”
鉴于改革规模，各省应将过渡作为结构化项目来运行，设立向省人民委员会领导层汇报的过渡 PMO（项目管理办公室）。一个可信的 PMO 通常包括：
- 法律 & 权限条线：将法令转化为 RACI 与 SOP 更新
- 流程条线：一站式工作流重新设计；时限公布
- 数字与数据条线：编码迁移；数据库互操作；电子程序推广
- 人力资源与能力条线：人员补充、再培训、角色映射
- 服务连续性条线：面向市民的稳定措施、热线上报
- 监测条线：仪表盘与每周问题解决例会节奏
这一运营思路与总理关于更新法律框架、加强两级模式整合期间人员安排的指示相一致。
在实践中，并非所有省份都会建立结构完整的 PMO。不过，即便只是简化的协调小组或专项工作组，只要有明确的领导支持和定期报告，也能发挥类似功能。
过渡风险登记册与缓解手册
本节提供一套可嵌入 PMO 的实用风险控制结构。
风险 1：权限模糊与“该找哪个部门”
症状：指导意见相互矛盾；材料层层上报；执法不一致；延误。
缓解措施：
- 公布与权限划分法令相衔接的全省权限目录
- 执行一站式受理与互联工作流
- 落实带有公开标准（阈值/风险标记）的上报规则。
风险 2：省级超负荷与瓶颈转移
症状：省级部门积压；办理周期延长；乡级运转停滞。
缓解措施：
- 在法律允许范围内大力下放权限，并与 SOP 挂钩
- 工作流数字化与跟踪，以规模化开展监督
- 通过一站式时限与监测实现“排队纪律”。
风险 3：乡级能力缺口与服务质量不均衡
症状：办理时间差异大；市民不满；程序性错误。
缓解措施：
- 针对下放的程序清单开展定向再培训
- 由省级部门安排轮岗与带教
- 建立乡级服务关键绩效指标（时间、差错率、满意度）的绩效仪表盘。
实施情况报告表明，初期运行正暴露出需要系统性纠正的“缺口”。
风险 4：数据断档与记录完整性失效
症状：记录不匹配；无法追溯历史档案；标识重复。
缓解措施：
- 所有系统强制采用行政单位编码
- 分阶段迁移，并进行核对测试与审计轨迹
- 办理结果数字化与标准化电子档案规程。
风险 5：管控过度导致规避风险（“怕担责”）
症状：官员拖延决定；过度上报；“不签字”行为。
缓解措施：
- 在 SOP 下明确问责与“安全港”决策机制
- 采用基于风险的检查，而非重复检查
- 通过有记录的流程合规，保护合法的善意决定。
这与改革强调现代服务型行政、减少程序性延误相一致。
服务连续性计划：面向市民和组织的稳定措施
为防止出现“信心冲击”，各省应在过渡期落实明确的服务连续性措施：
- 对外公开的程序地图：到哪里提交、时限、上报路径
- 统一热线与案件跟踪：一站式上报编号系统
- “无错门”原则：一站式受理在内部转办材料
- 紧急快速通道：用于时效性强的服务（民事登记、紧急许可）
- 每周积压报告：省级领导实时掌握瓶颈
一站式机制与数字程序框架，为这些稳定措施提供了法律与运营基础。
从用户角度看，过渡是否成功，评判依据更多在于重组期间行政服务是否仍然可及、可预期和及时，而非制度设计本身。
能力建设与人员配置调整：让乡级真正运转起来
越南的实施部署日益强调乡级的人员与能力需求，包括人员补充和更新的人员配置框架。
符合政策方向的能力计划应包括：
- 角色映射：将原有县级职能转化为乡级与省级角色
- 能力框架：程序办理、数字素养、合规判断
- 培训架构：与程序集群挂钩的短期模块化课程
- 导师制 & 轮岗：将省级专家派驻负荷较高的乡
- 与绩效挂钩的支持：将资源集中于出现超负荷的乡
数字与数据路线图：从编码到互操作
如果监督依赖人工报告，两级模式就无法规模化。务实的数字路线图应分四个阶段推进：
阶段 1：编码对齐（即刻）
在所有系统中采用标准化行政单位编码。
阶段 2：工作流数字化（近期）
依据第45/2020号法令和数字化指导文件扩大电子程序办理；确保日志带时间戳并具备审计轨迹。
阶段 3：数据整合（中期）
跨行业可互操作的数据库（民事登记、土地相关记录、面向企业的程序数据），实现省级监测。
阶段 4：绩效分析（较长时期）
通过仪表盘标记各乡的异常延误、高返工率或结果不一致。
监测与评估：2025-2030年“过渡记分卡”
过渡记分卡应跟踪五个可衡量维度：
- 速度：按程序集群划分的办理时间中位数（乡级与省级对比）
- 一致性：各乡在结果与时间上的差异
- 诚信度：投诉率、审计与检查发现、返工率
- 能力：人均案件量、培训完成率、差错率
- 市民信任：满意度评分、投诉解决时间
政府强调削减程序性延误、提升服务效率，因此上述监测与现行政策目标完全一致。
结语
越南的两级地方政府模式在结构上简单，在运营上却要求很高。只有当省与乡将新结构转化为以下内容，过渡才算成功：
- 清晰的权限边界（以权限划分法令界定“谁做什么”）
- 标准化、透明的服务流程（一站式纪律）
- 可规模化的数字程序与可靠的记录（第45/2020号法令；数字化指导文件；行政编码）
- 有协调、按项目管理的实施（以第268/NQ-CP号决议作为运营章程）
- 以及在模式最薄弱环节即乡级加强能力建设。
在实践中，“过渡管理”成为决定改革能否兑现承诺的治理能力：实现更快、更清晰、更以市民为中心的治理，同时不在省级部门重新制造瓶颈，也不造成各乡服务质量参差不齐。
实践中最重要的，是模式在基层如何落地。具体而言：
各省是否主动下放权限，而非将决策权留在本级
各乡是否能够在不出现显著延误的情况下承接增加的工作量
数字系统是否真正用于日常运作，而非仅停留在政策层面
从务实角度看，两级体系有望提升行政回应性并缩短办理时间，尤其是常规程序。与此同时，投资者和企业应预期存在一段调整期，在此期间各省能力与实施方式的差异仍可能影响可预期性。
中期来看，随着授权框架趋于稳定、数字系统逐步成熟，该模式有望在各地区带来更为一致、透明的治理成果。
