越南采用省-乡两级地方政府体制，标志着对沿袭已久的三级行政架构的决定性突破。连同重组为 34 个省级单位，这场改革构成了国土治理的结构性重置，旨在解决长期存在的碎片化、职能重叠、决策迟缓以及责任界定模糊等问题。
然而，正如本报告全文所展示的，两级模式并不会自动运转。结构简化创造了机会，但治理成效取决于越南能否有效管理权力分配、协调机制、能力约束、数字系统以及过渡期风险。
越南在省市合并后组织地方政府的过程，是一场具有战略意义的全面行政改革，并通过第202/2025/QH15号决议和《2025年地方政府组织法》（第65/2025/QH15号法律）加以稳固确立。取消郡/县一级的省-乡两级政府模式，预计将精简机构、减少中间层级、缩短行政办理周期，并加强向乡一级的分权与授权，从而提升国家管理的效能与效率以及公共服务质量。
这些变化还带来了司法系统（转向区域级法院/检察院模式）、税务管理（集中于省级，并在乡一级设立基层机构）以及招商引资政策（开辟新的发展空间）的深刻重构。合并后的省市在吸引外商直接投资（FDI）方面展现出巨大潜力，体现了调整经济空间的远见。
然而，这一过程也带来重大挑战。乡一级的能力需要加强，以承担更大的工作量，同时需要严格的监督机制以防止权力滥用。有效处置冗余的公共办公场所和资产十分必要，以避免浪费和社会不满。最大的挑战在于在合并单位之间公平、合理地平衡与分配预算，尤其是在收入来源差异巨大的情况下。在社会层面，解决冗余公务员和公职人员的政策问题，以及在行政边界变化背景下保留地方文化认同，都是需要深入关注的问题，以确保社区的稳定与共识。
本最后一章提出三项总体结论，并制定 2025-2030 年两级体制治理的战略路线图，与越南的法律政策框架和改革进程保持一致。
两级改革已取得什么、尚未取得什么
结构清晰度有所提升，但运行复杂性上升
取消县级政府实质性地提升了结构清晰度：
- 权力链条更短，
- 责任更易界定，
- 政策扭曲点有所减少。
与此同时，剩余两级的运行复杂性都有所上升：
- 省必须在更大的地域范围内开展协调，并直接监督数量多得多的乡，
- 乡一级则承接了大量行政事务和公共服务交付职能。
这一权衡是改革设计的内在特征，也印证了两级体制在结构上更简单，但在运行上要求更高。
省是新体制中决定性的“承重”层级
纵观各个分析维度，有一项结论始终一致：
两级体制的成败取决于省级治理能力。
如今省承担的角色是：
- 区域规划与协调枢纽，
- 土地、基础设施和公共投资决策的把关者，
- 乡级行政的直接监督者，
- 与整合后的中央各部委对接的主要窗口。
如果省通过授权、制度和绩效管理来施政，改革就能带来速度与协调性。
如果省通过集权、临时性管控或过度上报来施政，体制就可能在更高层级上重现瓶颈。
数字治理不再是可选项，而是结构性基础设施
两级体制隐含地假定：
- 数字化工作流程，
- 标准化的行政代码，
- 可互操作的数据库，
- 以及绩效仪表盘
将取代此前由县承担的协调职能。
若缺乏有力的数字治理，省将不得不以非正式层级、手工报送和自由裁量干预来弥补，从而损害改革的初衷。
从这个意义上说，数字政府不是辅助性改革，而是两级治理的操作系统。
前行中的战略风险：哪些因素可能削弱改革
展望 2030 年，若不加主动管理，有五项战略风险尤为突出：
- 省级超负荷与隐性再集权
省承接过多决策，可能无意中重现类似县的瓶颈。 - 乡级能力不均衡与服务质量分化
乡与乡之间的能力差距可能侵蚀公平性和公民信任。 - 程序不确定性与法律滞后
如果法规和标准作业程序未能同步更新，“权限模糊”将持续存在。 - 风险规避与决策瘫痪
在缺乏程序保护的情况下施加过大的检查压力，可能拖慢决策。 - 数字碎片化
数字化应用不全面或不均衡，将阻碍规模化推广与监测。
这些风险并非设计失败，而是大规模制度变革可预见的压力点。
战略建议：有效治理两级体制（2025-2030 年）
建议 1：将省确立为“授权型治理者”，而非“超级县”
省级政府应明确采纳“战略引领、纪律性授权”的治理方针。
关键行动：
- 发布与行业划分法令相衔接的全省授权目录。
- 设定明确的升级上报门槛（金额、风险、跨乡影响）。
- 衡量省级绩效的标准不是签署了多少审批，而是服务成果和积压事项的减少。
这一做法可防止向上拥堵，并强化省作为系统整合者而非事务性控制者的角色。
建议 2：将乡级能力建设视为国家投资优先事项
乡现在是一线国家政权。若缺乏足够能力，改革的正当性将被侵蚀。
关键行动：
- 为承办下放程序的乡级干部制定统一的能力框架。
- 围绕程序集群开展有针对性的培训，而非通用课程。
- 采用省级部门向高负荷乡派驻导师和安排轮岗的做法。
- 跟踪乡级服务关键绩效指标（时间、差错率、公民满意度）。
能力投资应差异化而非均等化，重点投向运行压力最大的乡。
建议 3：通过持续的法规对齐锁定法律与程序确定性
结构改革必须有法规清理相配套。
关键行动：
- 系统性地删除法律、法令、通知和标准作业程序中涉及县的表述。
- 维护一份可供官员和公众查阅的动态权限地图。
- 确保所有行政程序通过一站式或互联一站式机制办理，并公布办理时限。
法律确定性是抵御风险规避和程序拖延最有效的手段。
建议 4：将监督从“以检查实施控制”转向“以系统实施控制”
检查、审计和纪律处分仍然必不可少，但必须演进。
关键行动：
- 实行基于风险的检查，优先关注高影响领域。
- 减少诱发向上请示的重复检查。
- 当官员遵守标准作业程序和数字化工作流程时，保护其合法、善意的决策。
监督应当促进绩效，而不是使其停滞。
建议 5：完善两级治理的数字骨干
数字治理应被视为基础性基础设施，而非一个现代化项目。
关键行动：
- 在所有系统中强制使用标准化的行政单位代码。
- 扩大电子程序办理范围，推进办理结果数字化。
- 在省级整合跨部门数据库（规划、土地、户籍、服务）。
- 部署实时仪表盘，供领导层监测延误、偏差和风险信号。
数字系统是替代被取消的县一级的唯一可规模化手段。
2025-2030 年分阶段路线图
第一阶段（2025-2026 年）：稳定
- 完成权限目录和标准作业程序更新。
- 统一一站式机制。
- 全面采用行政代码。
- 立即加强乡级能力。
第二阶段（2026-2028 年）：优化
- 根据绩效扩大授权。
- 跨部门整合数字化工作流程。
- 完善基于风险的检查模式。
- 将绩效基准比较制度化。
第三阶段（2028-2030 年）：成熟
- 数据驱动治理与预测分析。
- 在省领导下实现强有力的跨乡协调。
- 各地区服务质量保持一致。
- 将制度性学习嵌入治理实践。
最终评估：一场具有战略意义的结构性改革
越南的省-乡两级模式，最好被理解为对国家运行逻辑的战略性重塑，而非一项削减成本的举措。
如果治理得当，它可以带来：
- 更快的决策，
- 更清晰的责任追究，
- 更协调的区域发展，
- 以及更以公民为中心的服务。
如果治理不善，则可能带来以下风险：
- 瓶颈向上转移，
- 能力差距被放大，
- 公众信心被削弱。
因此，改革的最终成败不取决于是否取消了县，而取决于越南能否通过法律、系统、能力和有纪律的领导力，在没有县的情况下实现有效治理。
从这个意义上说，两级体制既是对国家能力的检验，也是为越南下一阶段发展推进治理现代化的机遇。
延伸阅读：取消县级：越南治理改革背后的行政理念
