大规模行政区划重组的成败，不取决于其法律意图，而取决于过渡期的执行。就越南而言，省级和中央直辖市合并是自革新开放（Đổi Mới）后分权时期以来最复杂的行政过渡之一。挑战不在于批准新的行政区划版图，而在于让新体制在运转的同时不干扰治理、经济活动和社会稳定。
越南有关部门多次强调重组期间的连续性、不中断和稳定等原则。然而，国际和国内经验都表明，过渡期尤其是最初两到三年，正是治理风险的高峰期。本章考察越南改革路径中目前已内嵌的过渡机制，并识别若不加以应对便可能削弱改革成效的主要治理风险。
结构性转变：向两级行政模式过渡
自2025年7月1日起，越南从三级行政模式（省-县-乡/坊）转为两级行政模式（省-乡/坊）。取消县级政府的运作职能，是精简政治系统机构这一更广泛努力的一部分。结合省级和市级合并，这构成公共行政的根本性变革，使过渡的挑战显著加大。
越南在 34 个省市推行两级地方政府模式，开启了一场重大变革。越共中央总书记苏林表示，在全球化、数字转型和第四次工业革命背景下，这一重组对国家发展至关重要。这一过渡为更新领导思维、实现国家管理现代化、借助科学技术提升治理质量和公共服务效能提供了宝贵契机。
法律连续性与过渡期稳定
将2025年7月1日确定为新的省级体制正式运行日期，是一项关键的稳定安排。它提供了：
- 新旧行政体制之间清晰的法律分界；
- 各部委、各省和地方当局同步推进的过渡；
- 对企业与民众而言可预期的时间表。
重要的是，现有的行政决定、许可证、土地使用权和合同在合并后仍具有法律效力。这一连续性原则对于防止法律不确定性、保护既得权利至关重要。
事实上，如果运用得当，过渡窗口期在长期内可以转化为机遇。如果执行得力，改革能够：
- 减少规划中的碎片化；
- 提高基础设施效率；
- 支持更高质量、区域一体化的增长。
然而，成功取决于：
- 透明、及时地完成统一总体规划；
- 为投资者和地方当局提供清晰的过渡指引；
- 省级层面具备管理更高复杂度的制度能力。
行政整合：范围与复杂性
省级合并需要移交和整合：
- 行政权力；
- 人员；
- 预算；
- 实物资产；
- 档案与数据系统。
理论上，这一过程属于行政与技术层面的工作。实践中，它高度涉及政治与组织。原各省之间在档案管理、数字化成熟度和行政文化上的差异，可能延缓整合进程并增加出错风险。
公共服务与治理职能的连续性
改革的一项核心政治承诺是，合并过程不得中断：
- 公共行政服务；
- 企业许可与审批；
- 教育、医疗和社会保障等社会服务。
然而，取消县级行政机关或缩减其职能，对省和乡提出了新的要求。如果在能力和资源不足的情况下重新分配职责，服务质量可能暂时下降，偏远或农村地区尤为明显。
这一过渡的成功在很大程度上取决于清晰的过渡期指引和有力的中央监督，在土地管理、税务、建设许可和公共采购等高风险领域尤其如此。
过渡期的主要治理风险
过渡期间可能出现治理风险。其中最直接的风险之一是行政权限的模糊。当职能被移交或合并时，往往难以确定由哪个部门负责、哪一级拥有决策权、适用哪些程序等。
这种模糊可能导致行政瘫痪，因为官员为避免出错或承担问责风险而拖延决定。对企业与投资者而言，这表现为审批时间延长、指引前后不一以及交易成本上升。
避险倾向与“害怕担责”
此外还存在公共部门官员的避险倾向和“害怕担责”问题。越南持续推进的反腐败运动显著改变了官僚行为。它在强化纪律与问责的同时，也促成了被广泛称为“害怕担责”的现象。在合并过渡期，这一风险会被放大。官员可能在制度不确定时期不愿签署决定，在等待上级明确之前推迟审批，或对法规采取过度保守的解释。
如果不通过清晰的程序指引和对依法决策的保护加以平衡，这种避险倾向可能侵蚀改革力图实现的效率提升。
机构记忆与地方知识的流失
伴随人员流动或调动，另一个严重风险是机构记忆和地方知识的流失。合并会破坏支撑有效行政的非正式知识网络，尤其在以下领域：
- 土地使用历史；
- 地方规划背景；以及
- 争议解决。
当部门被合并、人员被重新调配时，这种机构记忆可能被稀释或丧失。在土地和建设管理领域，这一风险尤为突出，因为历史背景往往与正式文件同等重要。
各地区行政能力不均衡
另一个普遍存在的风险是新合并地区的行政能力不均衡。并非所有原省份都以同等条件进入合并。财政能力、人力资源、数字系统和领导素质的差异，可能导致同一个合并后省份内部治理成效不均。若不加应对，这可能造成新的内部分化，并削弱公众对改革的信任。
风险缓解与制度保障
为管理这些过渡风险，需要落实制度保障和风险缓解机制。
过渡期间，强有力的中央监督至关重要。就权限划分、程序连续性和过渡期工作流程发布清晰、标准化的指引，可以显著减少不确定性和避险倾向。
数字公共服务和统一的行政编码是防范过渡期混乱最有效的手段之一。它们可以通过实现以下功能发挥稳定作用：
- 电子化处理；
- 申请进度的透明跟踪；以及
- 跨辖区数据一致
数字系统减少自由裁量、增强可预测性，并同时保护官员和服务使用者。
人力资源管理与能力建设是缓解风险的重要途径。通过稳固员工队伍，可以缓冲过渡带来的外部摩擦。有针对性的能力建设项目至关重要，以确保关键人员留任、技能与新职责相匹配、领导班子有能力管理规模更大、更复杂的组织。合并期应被视为推进专业化的机遇，而不仅仅是裁员。
沟通与利益相关方参与是让所有利益相关方更平稳度过过渡的关键。与民众、企业和投资者进行透明沟通，有助于管理预期、减少错误信息。清晰说明哪些会变、哪些不变，可以防止混乱并稳定公众信心。
对企业或潜在投资者而言，这些过渡风险意味着审批时间表更长、对监管动态跟踪的需求更大，以及政府关系与合规规划的价值更高。
然而，理解并预判过渡动态的企业能够：
- 调整项目时序；
- 降低合规风险；以及
- 为过渡后的稳定局面占据有利位置。
结论
越南省级和市级合并的过渡阶段，是对改革具有决定意义的考验。尽管法律框架和战略意图清晰且雄心勃勃，2025-2027年期间的治理风险是真实且影响重大的。
如果过渡管理行之有效，并辅以清晰的指引、数字系统和有能力的领导，改革就能在效率、规划协调性和治理质量方面带来持久收益。反之，短期混乱可能侵蚀信心，削弱改革的长期效益。
因此，越南行政区划重组的最终成败，更多取决于国家如何管理变革、维护连续性并在这一关键过渡期维持信任，而非合并了多少个省份。
